ฎีกาที่ 7429/2537

แม้พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานครพ.ศ. 2518 ได้ถูกยกเลิกไปโดยพระราชบัญญัติระเบียบบริหาร ราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. 2528 ก็ตาม แต่การจัดระเบียบ ราชการกรุงเทพมหานครที่บัญญัติไว้ในมาตรา 60 ก็เป็น ทำนองเดียวกับมาตรา 11 ที่ถูกยกเลิก ซึ่งหาได้มีสำนักงานปุ๋ย กรุงเทพมหานคร รวมอยู่ด้วยไม่ เมื่อสำนักงานปุ๋ยฯ ได้จัดตั้ง ขึ้นครั้งแรกโดยกระทรวงมหาดไทยเป็นผู้อนุมัติให้ เทศบาลนครกรุงเทพเป็นผู้จัดตั้งและดำเนินการ โดยมิได้จัดตั้ง ขึ้นตามพระราชกฤษฎีกาตามที่กฎหมายกำหนดไว้ นอกจากนี้ตาม ระเบียบกระทรวงมหาดไทย ว่าด้วยการควบคุมและดำเนินงานของ สำนักงานปุ๋ยเทศบาลนครกรุงเทพมหานคร พ.ศ. 2507 ก็ให้มี คณะกรรมการบริหาร มีหน้าที่บริหารกิจการของสำนักงานปุ๋ยฯ โดยเฉพาะ แยกไปจากการบริหารราชการของเทศบาลนครกรุงเทพมหานครอีกทั้งในบทเฉพาะกาลข้อ 26 ในระยะเริ่มแรกซึ่งตั้งสำนักงานปุ๋ยฯ เทศบาลนครกรุงเทพก็ตั้งค่าใช้จ่ายและทุน ดำเนินงานให้ต่างหากโดยจัดสรรเงินทุนหมุนเวียนให้ และใน ข้อ 27 ยังได้ระบุไว้ด้วยว่า การดำเนินกิจการของสำนักงานปุ๋ยฯ เมื่อปรากฏผลกำไรจากกำไรสุทธิให้แบ่งเป็น 2 ส่วน ส่วนหนึ่งส่งให้เป็นรายได้ของเทศบาลนครกรุงเทพอีกส่วนหนึ่งให้เป็นเงินสำรองเพื่อปรับปรุงขยายกิจการหรือลงทุนเพิ่มขึ้น แสดงว่าการจัดตั้งสำนักงานปุ๋ยฯ ขึ้นก็โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อแสวงหากำไรในทางเศรษฐกิจ ดังนี้สำนักงานปุ๋ยเทศบาลนครกรุงเทพหรือสำนักงานปุ๋ยกรุงเทพมหานครจึงไม่ใช่ส่วนราชการของกรุงเทพมหานครและไม่เป็นราชการส่วนท้องถิ่น จึงไม่ต้องด้วยข้อยกเว้นมิให้ใช้ประกาศกระทรวงมหาดไทย เรื่อง การคุ้มครองแรงงาน ลงวันที่16 เมษายน 2515 ข้อ 1(3) จำเลยที่ 1 ในฐานะนิติบุคคลผู้เป็นเจ้าของสำนักงานปุ๋ยกรุงเทพมหานคร รวมทั้งจำเลยที่ 2 และที่ 3 ซึ่งเป็นประธานกรรมการบริหารและเป็นผู้อำนวยการจำเลยที่ 1 ตามลำดับ ในฐานะเป็นนายจ้างของโจทก์ตามประกาศกระทรวงมหาดไทย เรื่อง การคุ้มครองแรงงานลงวันที่ 16 เมษายน 2515 ข้อ 2 จึงมีหน้าที่จ่ายค่าชดเชยให้แก่โจทก์เมื่อเลิกจ้าง

คดีทั้งสองสำนวนนี้ ศาลแรงงานกลางมีคำสั่งให้รวมพิจารณาพิพากษาเข้าด้วยกัน โดยให้เรียกโจทก์ตามลำดับสำนวนว่าโจทก์ที่ 1และโจทก์ที่ 2โจทก์ทั้งสองสำนวนฟ้องว่า โจทก์ทั้งสองเป็นลูกจ้างของจำเลยทั้งสาม ทำงานที่สำนักงานปุ๋ย กรุงเทพมหานคร เมื่อวันที่1 ตุลาคม 2535 จำเลยทั้งสามเลิกจ้างโจทก์ทั้งสองเพราะเหตุเกษียณอายุโดยที่โจทก์ทั้งสองไม่มีความผิดขอให้บังคับจำเลยทั้งสามจ่ายเงินค่าชดเชยให้โจทก์ที่ 1 เป็นเงิน 45,660 บาทให้โจทก์ที่ 2 เป็นเงิน 47,034 บาท พร้อมด้วยดอกเบี้ยในอัตราร้อยละเจ็ดครึ่งต่อปีนับแต่วันเลิกจ้างจนกว่าจะชำระเสร็จแก่โจทก์ทั้งสองจำเลยทั้งสามให้การว่า โจทก์ทั้งสองเป็นลูกจ้างของจำเลยจริงโจทก์ทั้งสองมีอายุการทำงานเกินกว่าสามปี และต่างพ้นจากตำแหน่งเนื่องจากเกษียณอายุเมื่อวันที่ 1 ตุลาคม 2535 จำเลยที่ 1 เป็นราชการส่วนท้องถิ่นตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. 2528 มาตรา 6 สำนักงานปุ๋ยเป็นหน่วยงานในสังกัดของจำเลยที่ 1 จึงเป็นราชการท้องถิ่นด้วยและไม่อยู่ภายใต้บังคับของประกาศกระทรวงมหาดไทย เรื่อง การคุ้มครองแรงงาน ลงวันที่ 16 เมษายน 2515 ข้อ 1(3) กิจการปุ๋ยเป็นผลพลอยได้จากการกำจัดขยะจึงเป็นกิจการที่อยู่ในหน้าที่บังคับให้จำเลยที่ 1 ต้องทำในเขตกรุงเทพมหานคร สำนักงานปุ๋ยจึงมีหน้าที่ต้องปฏิบัติตามกฎหมายดังกล่าวข้างต้น ขอให้ยกฟ้องโจทก์ศาลแรงงานกลางวินิจฉัยว่า สำนักงานปุ๋ยไม่ใช่ส่วนราชการของกรุงเทพมหานคร จึงหาได้รับการยกเว้นไม่ให้ใช้ประกาศกระทรวงมหาดไทย เรื่อง การคุ้มครองแรงงาน ลงวันที่ 16 เมษายน 2515 บังคับไม่ จำเลยที่ 1 ในฐานะนิติบุคคลผู้เป็นเจ้าของสำนักงานปุ๋ยกรุงเทพมหานครและเป็นนายจ้างของโจทก์ จึงถูกฟ้องให้รับผิดจ่ายค่าชดเชยได้ สำหรับจำเลยที่ 2 และที่ 3 ซึ่งเป็นประธานกรรมการบริหารและเป็นผู้อำนวยการสำนักงานปุ๋ยกรุงเทพมหานครตามลำดับ แม้เป็นเจ้าหน้าที่สังกัดจำเลยที่ 1 และกระทำตามหน้าที่ระเบียบแบบแผนของทางราชการ แต่ถือว่าเป็นนายจ้างตามความหมายของประกาศกระทรวงมหาดไทย เรื่อง การคุ้มครองแรงงาน ลงวันที่16 เมษายน 2515 ข้อ 2 จึงต้องมีหน้าที่จ่ายค่าชดเชยตามข้อ 46ทั้งคดีนี้โจทก์ฟ้องจำเลยที่ 2 และที่ 3 ที่เป็นบุคคลธรรมดาในฐานะดำรงตำแหน่งประธานกรรมการบริหารและผู้อำนวยการสำนักงานปุ๋ยตามลำดับ หาได้ฟ้องตำแหน่งหน้าที่เป็นจำเลยไม่ จำเลยที่ 2 และที่ 3 จึงถูกฟ้องให้จ่ายค่าชดเชยได้ เมื่อโจทก์ทั้งสองถูกจำเลยทั้งสามเลิกจ้างเพราะเหตุเกษียณอายุ โจทก์จึงมีอำนาจฟ้องจำเลยทั้งสามให้จ่ายค่าชดเชยพร้อมดอกเบี้ยตามกฎหมายนับแต่วันถูกเลิกจ้าง พิพากษาให้จำเลยทั้งสามชำระเงินให้แก่โจทก์ที่ 1เป็นเงิน 45,660 บาท ให้แก่โจทก์ที่ 2 เป็นเงิน 47,034 บาทพร้อมด้วยดอกเบี้ยอัตราร้อยละเจ็ดครึ่งต่อปี จากต้นเงินแต่ละจำนวนดังกล่าว นับแต่วันที่ 1 ตุลาคม 2535 อันเป็นวันเลิกจ้างเป็นต้นไปจนกว่าจะชำระเสร็จแก่โจทก์ทั้งสองจำเลยทั้งสามอุทธรณ์ต่อศาลฎีกาศาลฎีกาแผนกคดีแรงงานตรวจวินิจฉัยว่า ที่จำเลยทั้งสามอุทธรณ์ว่า กรุงเทพมหานครเป็นราชการส่วนท้องถิ่น สำนักงานปุ๋ยเป็นหน่วยงานในสังกัดของกรุงเทพมหานคร จึงเป็นราชการส่วนท้องถิ่นด้วย แม้พระราชกฤษฎีกา พ.ศ. 2520 จะมิได้กำหนดให้สำนักงานปุ๋ยเป็นส่วนราชการ แต่ก็ได้มีระเบียบกรุงเทพมหาดไทยว่าด้วยการดำเนินกิจการบางประเภทของเทศบาล พ.ศ. 2509 จัดตั้งสำนักงานปุ๋ยขึ้นประกาศฉบับดังกล่าวมีฐานะเป็นคำสั่งของเจ้าพนักงานตามกฎหมายมหาชนมีผลบังคับได้เช่นเดียวกับพระราชกฤษฎีกา พ.ศ. 2520 ซึ่งเป็นกฎหมายมหาชนเช่นเดียวกัน สำนักงานปุ๋ยจึงเป็นส่วนราชการด้วยดังนั้น สำนักงานปุ๋ยจึงเป็นราชการส่วนท้องถิ่น ได้รับการยกเว้นไม่ต้องตกอยู่ในบังคับของประกาศกระทรวงมหาดไทยเรื่อง การคุ้มครองแรงงาน ข้อ 1(3) นั้น เห็นว่า พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. 2518 บัญญัติว่าให้จัดระเบียบราชการกรุงเทพมหานคร ดังนี้ (1) สำนักงานเลขานุการผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร (2) สำนักงานเลขานุการสภากรุงเทพมหานคร(3) สำนักงานปลัดกรุงเทพมหานคร (4) สำนักงานหรือส่วนราชการที่เรียกชื่ออย่างอื่นซึ่งเทียบเท่าสำนัก (5) เขตให้ส่วนราชการกรุงเทพมหานครที่มีอยู่ในวันที่พระราชบัญญัตินี้ใช้บังคับยังคงมีอยู่ต่อไปจนกว่าจะมีการแก้ไขเปลี่ยนแปลงการตั้ง เปลี่ยนแปลงหรือยุบส่วนราชการ การแบ่งหน่วยงานภายในราชการและการกำหนดอำนาจหน้าที่ของส่วนราชการและหัวหน้าส่วนราชการตามความในวรรคหนึ่ง ให้จัดทำเป็นพระราชกฤษฎีกาต่อมาก็ได้มีพระราชกฤษฎีกา พ.ศ. 2520 ซึ่งออกตามความในมาตรา 11 ดังกล่าว บัญญัติแบ่งส่วนราชการ และกำหนดอำนาจหน้าที่ของส่วนราชการและหัวหน้าส่วนราชการกรุงเทพมหานคร โดยมาตรา 4แห่งพระราชกฤษฎีกาฉบับนี้บัญญัติไว้ว่า กรุงเทพมหานครมีส่วนราชการดังนี้ (1) สำนักงานเลขานุการผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร(2) สำนักงานเลขานุการสภากรุงเทพมหานคร (3) สำนักงานปลัดกรุงเทพมหานคร (4) สำนักผู้ตรวจราชการกรุงเทพมหานคร(5) สำนักงานนโยบายและแผน กรุงเทพมหานคร (6) สำนักการแพทย์(7) สำนักอนามัย (8) สำนักการศึกษา (9) สำนักการโยธา(10) สำนักการระบายน้ำ (11) สำนักรักษาความสะอาด (12) สำนักสวัสดิการสังคม (13) สำนักการคลัง (14) สำนักตำรวจเทศกิจ(15) เขต และมาตราต่อ ๆ ไป บัญญัติถึงหน่วยงานภายในส่วนราชการนั้น ๆ ว่ามีหน่วยงานใดบ้างและมีอำนาจหน้าที่อย่างใด แม้พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. 2518ได้ถูกยกเลิกไปโดยพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานครพ.ศ. 2528 ก็ตาม แต่การจัดระเบียบราชการกรุงเทพมหานครที่บัญญัติไว้ในมาตรา 60 ก็เป็นทำนองเดียวกับมาตรา 11 ที่ถูกยกเลิกซึ่งหาได้มีสำนักงานปุ๋ย กรุงเทพมหานครรวมอยู่ด้วยไม่ สำหรับสำนักงานปุ๋ยฯ นั้น ได้จัดตั้งขึ้นครั้งแรกโดยกระทรวงมหาดไทยเป็นผู้อนุมัติให้เทศบาลนครกรุงเทพเป็นผู้จัดตั้งและดำเนินการตามหนังสือด่วนมากที่ มท 0311/22157 ของส่วนการปกครองท้องถิ่นกรมการปกครอง กระทรวงมหาดไทย เอกสารหมาย ล.1 โดยมิได้จัดตั้งขึ้นตามพระราชกฤษฎีกาตามที่กฎหมายกำหนดไว้แต่อย่างใด นอกจากนี้ตามระเบียบกระทรวงมหาดไทย ว่าด้วยการควบคุมและดำเนินงานของสำนักงานปุ๋ยเทศบาลนครกรุงเทพ พ.ศ. 2507 ข้อ 7 ก็ให้มีคณะกรรมการบริหาร มีหน้าที่บริการกิจการของสำนักงานปุ๋ยฯโดยเฉพาะแยกไปจากการบริหารราชการของเทศบาลนครกรุงเทพอีกทั้งในบทเฉพาะกาลข้อ 26 ในระยะเริ่มแรกซึ่งตั้งสำนักงานปุ๋ยฯเทศบาลกรุงเทพก็ตั้งค่าใช้จ่ายและทุนดำเนินงานให้ต่างหากโดยจัดสรรเงินทุนหมุนเวียนให้จำนวน 1 ล้านบาท และในข้อ 27 ยังได้ระบุไว้ด้วยว่า การดำเนินกิจการของสำนักงานปุ๋ยฯ เมื่อปรากฏผลกำไรจากกำไรสุทธิให้แบ่งเป็น 2 ส่วน ส่วนหนึ่งส่งให้เป็นรายได้ของเทศบาลนครกรุงเทพ อีกส่วนหนึ่งให้เป็นเงินสำรองเพื่อปรับปรุงขยายกิจการหรือลงทุนเพิ่มขึ้น แสดงว่าการจัดตั้งสำนักงานปุ๋ยฯ ขึ้นก็โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อแสวงหากำไรในทางเศรษฐกิจ ด้วยเหตุต่าง ๆ ดังกล่าวประกอบกันสำนักงานปุ๋ยเทศบาลนครกรุงเทพหรือสำนักงานปุ๋ยกรุงเทพมหานครจึงไม่ใช่ส่วนราชการของกรุงเทพมหานคร และไม่เป็นราชการส่วนท้องถิ่น จึงไม่ต้องด้วยข้อยกเว้นมิให้ใช้ประกาศกระทรวงมหาดไทย เรื่อง การคุ้มครองแรงงานลงวันที่ 16 เมษายน 2515 ข้อ 1(3) ฉะนั้น จำเลยที่ 1 ในฐานะนิติบุคคลผู้เป็นเจ้าของสำนักงานปุ๋ยกรุงเทพมหานครรวมทั้งจำเลยที่ 2 และที่ 3 ในฐานะเป็นนายจ้างของโจทก์ทั้งสองตามประกาศกระทรวงมหาดไทย เรื่อง การคุ้มครองแรงงาน ลงวันที่16 เมษายน 2515 ข้อ 2 จึงมีหน้าที่จ่ายค่าชดเชยให้แก่โจทก์ทั้งสองเมื่อเลิกจ้าง แต่จำเลยที่ 2 ที่ 3 ไม่ต้องรับผิดเป็นส่วนตัวพิพากษายืน