ฎีกาที่ 9937/2539

สัมปทานทำไม้เป็นเรื่องที่รัฐบาลอนุญาตให้บุคคลเข้าดำเนินการทำไม้ภายใต้เงื่อนไขระเบียบและกฎหมาย มิใช่สัญญาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ดังนั้น การที่จำเลยสั่งให้โจทก์หยุดการทำไม้ชั่วคราวเพื่อปรับปรุงวางโครงการทำไม้และเพื่อการพัฒนาสังคมและสิ่งแวดล้อม จึงไม่เป็นการผิดสัญญาสัมปทานทำไม้และโจทก์ไม่มีสิทธิบอกเลิกสัมปทานทำไม้ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา 389 การที่จำเลยที่ 2 มีคำสั่งให้โจทก์หยุดการทำไม้เป็นการชั่วคราว มิใช่เป็นการสั่งเพิกถอนสัมปทาน กรมป่าไม้จึงไม่มีสิทธิริบเงินประกันที่โจทก์วางไว้เพื่อเป็นประกันในการปฏิบัติตามข้อกำหนดและเงื่อนไขในสัมปทาน

โจทก์ฟ้องว่า จำเลยที่ 1 เป็นกระทรวงในรัฐบาล มีฐานะเป็นนิติบุคคล มีอำนาจหน้าที่เกี่ยวกับกิจการป่าไม้ตามพระราชบัญญัติป่าไม้ พ.ศ. 2484 จำเลยที่ 2 เป็นผู้รักษาการตามพระราชบัญญัติป่าไม้ พ.ศ. 2484 จำเลยที่ 1 ให้สัมปทานทำไม้ในป่าของท้องที่จังหวัดพังงาแก่โจทก์ มีกำหนดระยะเวลา 30 ปี ตั้งแต่วันที่ 1ตุลาคม 2517 ถึงวันที่ 30 กันยายน 2547 ต่อมาโจทก์ได้รับแจ้งจากป่าไม้จังหวัดพังงาว่าให้โจทก์หยุดการทำไม้ในป่าสัมปทานทั้งหมดไว้เป็นการชั่วคราวตามคำสั่งของจำเลยที่ 2 และนายกรัฐมนตรีได้ออกคำสั่งที่ 1/2531 ให้โจทก์หยุดทำไม้ทั้งหมด อันเป็นการละเมิดและผิดสัญญาต่อโจทก์ โจทก์มีหนังสือบอกเลิกสัญญาสัมปทานและแจ้งให้จำเลยทั้งสองใช้ค่าเสียหายแก่โจทก์แล้ว ขอให้บังคับจำเลยทั้งสองร่วมกันชำระเงินจำนวน 471,225,950 บาทพร้อมดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ 7.5 ต่อปี นับแต่วันฟ้องจนกว่าจะชำระเสร็จแก่โจทก์จำเลยทั้งสองให้การว่า ป่าไม้เป็นของรัฐและเป็นทรัพยากรของชาติ การให้สัมปทานป่าไม้เป็นอำนาจของรัฐจะอนุญาตให้บุคคลใด ๆ เข้าไปทำไม้ได้โดยไม่ผิดกฎหมายเท่านั้น ความผูกพันระหว่างคู่กรณีจึงมิใช่เป็นความผูกพันกันตามสัญญาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ รัฐจะเพิกถอนการอนุญาตเมื่อใดก็ได้ โจทก์จึงใช้สิทธิบอกเลิกสัญญาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา 389ไม่ได้โจทก์ไม่มีสิทธิเรียกค่าเสียหายใด ๆ ข้อกำหนดในสัมปทานระบุว่า แม้ผู้รับสัมปทานประสงค์จะขอเลิกสัมปทานก่อนสิ้นกำหนดเวลา แต่ผู้รับสัมปทานยังคงมีหน้าที่ต้องปฏิบัติตามสัมปทานจนถึงวันที่ผู้ให้สัมปทานกำหนดเป็นวันเลิกสัมปทานซึ่งต้องไม่เกิน 180 วัน นับแต่วันที่ผู้ให้สัมปทานได้รับหนังสือแจ้งขอเลิกสัมปทานและการเลิกสัมปทานตามวรรคหนึ่งผู้รับสัมปทานไม่มีสิทธิที่จะได้รับเงินประกันที่วางไว้คืนการบอกเลิกสัมปทานเป็นการบอกเลิกโดยความสมัครใจ จึงไม่มีสิทธิที่จะได้รับค่าเสียหายและการบอกเลิกสัมปทานของโจทก์ยังไม่มีผลสมบูรณ์ตามกฎหมายอีกด้วย สำหรับคำสั่งของจำเลยที่ 1โดยจำเลยที่ 2 ที่ให้โจทก์หยุดการทำไม้ชั่วคราว ก็เป็นการใช้อำนาจของฝ่ายบริหารตามมติของคณะรัฐมนตรีเพื่อตรวจสอบการทำไม้ของผู้รับสัมปทานสำรวจสภาพและทรัพยากรป่าไม้ เพราะเกิดเหตุอุทกภัยร้ายแรงที่ภาคใต้คำสั่งดังกล่าวจึงมิใช่คำสั่งให้สัมปทานทำไม้สิ้นสุดลงโดยสิ้นเชิง กรณียังไม่อาจถือว่าการชำระหนี้เป็นการพ้นวิสัยอันจะโทษผู้ให้สัมปทานได้ และคำสั่งดังกล่าวยังเป็นการสั่งในฐานะที่จำเลยที่ 2 เป็นผู้บริหารงานของจำเลยที่ 1 ตามกฎหมายและระเบียบบริหารราชการแผ่นดินจำเลยที่ 2 จึงไม่ต้องรับผิดเป็นส่วนตัว จำเลยทั้งสองมิได้เป็นผู้ผิดนัดจึงไม่ต้องรับผิดในเรื่องดอกเบี้ยตามฟ้องโจทก์ขอให้ยกฟ้องศาลชั้นต้นพิพากษาให้จำเลยที่ 1 คืนเงินประกันจำนวน200,000 บาท แก่โจทก์ และยกฟ้องจำเลยที่ 2โจทก์และจำเลยที่ 1 อุทธรณ์ศาลอุทธรณ์พิพากษายืนโจทก์และจำเลยที่ 1 ฎีกาศาลฎีกาวินิจฉัยว่า "มีปัญหาต้องวินิจฉัยตามฎีกาของโจทก์ประการแรกว่าคำสั่งของจำเลยทั้งสองให้หยุดการทำไม้เป็นการชั่วคราวในเขตสัมปทานเป็นการผิดสัญญาสัมปทานหรือไม่ และทำให้การชำระหนี้เป็นพ้นวิสัยอันจะโทษลูกหนี้ได้หรือไม่เห็นว่าสัมปทานทำไม้เป็นเรื่องที่รัฐบาลอนุญาตให้บุคคลเข้าดำเนินการทำไม้ภายใต้เงื่อนไขระเบียบและกฎหมายที่เกี่ยวข้อง มิใช่สัญญาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ผู้รับสัมปทานไม่มีสิทธิเรียกร้องหรือต่อรองเปลี่ยนแปลงเงื่อนไขของสัมปทานทั้งสิ้นโดยเฉพาะป่าไม้เป็นทรัพยากรของแผ่นดินรัฐบาลจึงเป็นผู้กำหนดเงื่อนไขในสัมปทานต่าง ๆ ดังนั้น การที่จำเลยทั้งสองสั่งให้โจทก์หยุดการทำไม้ไว้เป็นการชั่วคราว เพื่อทำการปรับปรุงจัดวางโครงการทำไม้ การใช้ประโยชน์ในที่ดินป่าไม้และเพื่อการพัฒนาสังคมและสิ่งแวดล้อมต่อไป รวมทั้งทำการตรวจสอบการปฏิบัติงานของผู้รับสัมปทานตามเงื่อนไขสัมปทานอีกส่วนหนึ่งด้วยตามเอกสารหมาย จ.29 ถึง จ.32 จำเลยทั้งสองจึงมีอำนาจสั่งให้โจทก์หยุดการทำไม้เป็นการชั่วคราวได้ไม่เป็นการผิดสัญญาสัมปทานทำไม้ดังที่โจทก์อ้าง และเนื่องจากคำสั่งของจำเลยทั้งสองเป็นเพียงให้หยุดการทำไม้ไว้เป็นการชั่วคราวเท่านั้น ทั้งนี้เพื่อการตรวจสอบการปฏิบัติงานของผู้รับสัมปทาน ซึ่งมีเหตุอันสมควรที่จะกระทำได้สิทธิในการทำไม้ของโจทก์ตามสัมปทานทั้งสามยังคงมีอยู่ต่อไปมิได้ถูกยกเลิกหรือเพิกถอนตามคำสั่งนี้แต่ประการใด การปฏิบัติตามข้อกำหนดและเงื่อนไขในสัมปทานจึงยังไม่เป็นการพ้นวิสัยปัญหาต้องวินิจฉัยตามฎีกาของโจทก์ข้อต่อไปมีว่าโจทก์มีสิทธิบอกเลิกสัมปทานตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์มาตรา 389 หรือไม่ เห็นว่า เมื่อได้วินิจฉัยแล้วว่าสัมปทานทำไม้เป็นเรื่องที่รัฐบาลอนุญาตให้บุคคลเข้าดำเนินการทำไม้ภายใต้เงื่อนไข ระเบียบและกฎหมายที่เกี่ยวข้อง มิใช่สัญญาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์การที่จำเลยทั้งสองสั่งให้โจทก์หยุดการทำไม้ไว้เป็นการชั่วคราวในพื้นที่ที่โจทก์ได้รับสัมปทานย่อมไม่เป็นการผิดสัญญาสัมปทานทำไม้ ดังนั้นโจทก์จึงไม่มีสิทธิบอกเลิกสัมปทานทำไม้ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา 389ส่วนเงินประกันที่โจทก์วางไว้เพื่อเป็นประกันในการที่โจทก์จะปฏิบัติตามข้อกำหนดและเงื่อนไขในสัมปทานนั้น ผู้ให้สัมปทานจะริบได้ต้องเป็นกรณีมีการเพิกถอนสัมปทานตามสัมปทานข้อ 31(1) และการเพิกถอนสัมปทานดังกล่าวจะต้องเป็นกรณีที่ผู้รับสัมปทานปฏิบัติผิดข้อกำหนดหรือเงื่อนไขตามสัมปทานทำไม้ข้อ 33 แต่กรณีตามฟ้องเป็นเรื่องที่จำเลยที่ 2 มีคำสั่งให้โจทก์หยุดการทำไม้เป็นการชั่วคราว มิใช่เป็นการสั่งเพิกถอนตามสัมปทาน ข้อ 33 กรมป่าไม้ไม่มีสิทธิที่จะริบเงินประกันตามฟ้องได้ จำเลยที่ 1 จึงต้องคืนเงินประกันตามฟ้องแก่โจทก์ แต่จำเลยที่ 1 ยังไม่ได้คืนโจทก์ย่อมมีสิทธิคิดดอกเบี้ยจากเงินประกันที่โจทก์วางไว้ตั้งแต่ก่อนวันฟ้องแล้ว คดีนี้โจทก์มีคำขอให้จำเลยที่ 1 ชำระดอกเบี้ยในเงินดังกล่าวนับแต่วันฟ้องที่ศาลล่างทั้งสองพิพากษาให้จำเลยที่ 1 ชำระดอกเบี้ยแก่โจทก์ในอัตราร้อยละ 7.5 ต่อปี ของต้นเงินดังกล่าวนับแต่วันฟ้องจนกว่าจะชำระเสร็จจึงชอบแล้ว ฎีกาของโจทก์และของจำเลยที่ 1 ทุกข้อฟังไม่ขึ้น"พิพากษายืน